雾霾入侵 法律为何挡不住?

　　13年前的旧法律 管不住PM2.5新污染物

　　进入秋冬季节以来，北京、上海、东北等地屡遭雾霾侵袭，严重时整个城市雾霾缭绕，车辆、楼宇难见踪影，不由得引发了社会对空气质量和环境污染的强烈关注。

　　据悉，我国的《大气污染防治法》是在26年前出台的，上一次修改是在2000年，相关法律规定已经严重过时。而北京市的地方法规《大气污染防治条例》目前仍在起草阶段。防治大气污染，法律制度究竟还需要在哪些方面完善?记者就此采访了相关法律界人士。

　　问题

　　大气污染防治法

　　最新修改在13年前

　　据记载，由于严重的毒雾侵袭，1952年12月初伦敦死亡人数达4000人。此后，英国人开始反思空气污染，并催生了世界上首部空气污染防治法案《清洁空气法》的出台。此外，1955年9月洛杉矶发生了最严重的光化学烟雾污染事件，洛杉矶政府开始重视解决污染问题，但成果有限，直到1970年《清洁空气法》修正案的出台才改变。

　　据了解，我国早在1987年就出台了《中华人民共和国大气污染防治法》，但最近一次修改是在13年前，相关法律规定明显滞后。

　　北京林业大学生态法研究中心副主任杨朝霞告诉记者，随着时代的发展，空气污染物的类型已经发生了变化，过去主要是煤烟型污染，如PM10等。但现在煤烟型污染已经转变为包括PM2.5、氮氧化物等在内的复合型污染。而对PM2.5等新污染物的防治，在《大气污染防治法》中体现不多。

　　杨朝霞认为，良好的空气质量是每个公民都应享有的权利。他认为，法律应规定“一切单位和个人都有享用良好大气环境的清洁空气权，也有保护大气环境的义务，并有依法获取大气环境信息、参与大气环境行政决策、监督大气环境污染行为和进行大气环境诉讼等权利。”

　　杨朝霞指出，法律没有明确规定政府关于保护大气环境的责任，导致一些地方政府只重视GDP指标，而对环境污染问题置之不理。“要加重政府的责任，如果因为发展经济，环境受到严重污染，就应该追究政府的责任。”

　　同时，法律规定的处罚力度较轻，最高罚额仅为50万元，显然对违法企业无法起到震慑遏制的作用。

　　进展

　　北京修法列专章防治PM2.5

　　法律界人士认为，应该加紧修订相关的法律、法规。据了解，日本的大气环境立法走的是自下而上的路线，先有地方立法，之后在地方立法的经验基础上，形成国家立法。目前，北京正在制定被称之为“史上最严厉”的《大气污染防治条例》草案，前不久还向社会公开征求过意见。

　　杨朝霞教授参与了《北京市大气污染防治条例》草案修改的相关活动，他表示应在地方性法规中将PM2.5污染防治列为立法重点，并增设防治PM2.5污染专章，对PM2.5污染防治问题进行直接和专门规定。

　　杨朝霞认为，法规必须同时制定有效的执行和保障措施。北京市2012年底出台了《北京市空气重污染日应急方案(暂行)》，规定在极重污染日，施工工地停止土方施工，冶金、建材、化工行业的污染减排量上升到30%，在京党政机关和企事业单位带头停驶公务用车30%。杨朝霞建议，《大气污染防治条例》草案应将上述应急方案的部分规定纳入其中，以确保PM2.5污染防治问题得到有效化解。

　　在参与修改活动中，杨朝霞还提出，现行法律大多只重视企业的法律责任，而不规定或较少规定政府部门不依法履职的法律责任。一旦失去法律责任的威慑，政府有法不依、执法不严的现象势必日益恶化。因此，在继续强调和坚持企业问责的同时，应大力加强政府问责。

　　“只有政府真正重视了，环境问题才能解决。”杨朝霞建议在《条例》中增加规定，各级行政机关及其工作人员，如有擅自改变大气防治规划、生态功能区划的，以及引进、批准不符合国家或本市产业政策、大气环境保护法律、法规要求、大气防治规划、生态功能区划或者强制性节能减排标准项目等等行为的，应该受到相应的处分，构成犯罪的，应该依法被追究刑事责任。

　　据悉，《条例》新的草案对于企业违规排污不整改的，拟按日进行处罚;一些违规行为也取消了罚款的最高限，还新增了对排放大气污染物造成严重污染的行为追究刑事责任的规定。

　　杨朝霞告诉记者，对违法行为的处罚实行按日计罚的制度，可以避免以往存在的对企业处罚较轻的现象。因为以前均实行一次性处罚制度，很多污染企业宁愿一次性缴纳高额的罚款，也不愿意购买更新昂贵的环保设备，结果还是导致污染事件不断发生。

　　呼吁

　　建议允许个人提起环境公益诉讼

　　据了解，国外环境法领域中的公民诉讼制度，对于治理环境污染起到了很大的作用。比如美国法律规定，公众可以对政府审批是否符合《清洁空气法》提出异议，要求法院责令国家环保局作为。

　　这一制度产生的部分原因是，政府永远不可能拥有足够的执法资源在全国范围内监测每一个污染源，而居住在污染源附近的公民常常是违法排污行为最经济、最有效的监控者。

　　但在我国，环境保护的诉讼制度还不健全。据媒体统计，截至目前，全国环保法庭的数字已达153家以上。但这些专门的环保法庭大部分都是门庭冷落，甚至无案可理。

　　中国政法大学污染受害者法律帮助中心诉讼部部长刘湘分析认为，我国公民对环保公益诉讼积极性不高的原因主要在于取证难。因为我国的《民事诉讼法》明确规定 “谁主张，谁举证”，到法院起诉，一定要证明自己受到了损害，并指明是对方的行为直接导致了自己的损害。此外，法院受理公益诉讼的必要条件比较严格，首先在法律程序中，要有相关证据证明侵害事实;其次，要属于法院所管辖的范围;最后案件没有超过诉讼时效。

　　北京市两高律师事务所的律师董正伟曾向有关部门建议，应在民诉法中明确规定公民有权提起公益诉讼。但这一建议并未得到采纳。

　　2013年1月1日，我国新修改的《民事诉讼法》正式施行，修改后的法律增加规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼，但并没有规定公民个人可以作为公益诉讼的主体。

　　“环境公益诉讼的主体资格还没有放开，目前能提起公益诉讼的仅限于环保联合会等组织。”董正伟律师认为，在实践中，当环境污染等损害社会公众利益的行为发生时，仅仅由有关机关、社会团体提起诉讼是不够的。比如环境污染事件，有不少是在地方政府的默许或者纵容下造成的，让当地的或者半官方的环保组织进行诉讼，很不现实。环境污染问题的主要障碍是地方政府和部门利益，环保机关和下属环保组织如果不起诉，那么受害者权益难以保障，公共利益无法维护。即使受害人可以起诉，但由于他们能力有限，也很难得到法律的保护。

　　董正伟律师还指出，在环境保护的法律制度方面，司法保障缺乏力度，也缺乏监督。他举例介绍，新民诉法修改以后，环保组织在各地提交了一些诉状，但由于法院的拖延，大多没有得到立案。“在法院能否立案，对于公益诉讼已经形成很大的阻碍，这说明我国的立法和司法实践是有脱节问题的，对司法保障的监督制约机制不是很有利。”

　　“只有企业的排放减少了，环境才会真正得到改善。”董律师认为，治理环境污染，除了用立法、司法等法律手段保障以外，还要通过有力的市场监管以及税收手段进行控制。比如对于制造污染的企业，要加大处罚力度，并征收环境保护税。但只要一涉及到经济利益，无论是制造污染的企业还是购买汽车的个人，都不会轻易妥协、放弃自己的利益。因此，治理环境污染的道路是漫长而艰苦的。国外如美国、英国曾经历了几十年的历程，而国内的现状也不容乐观。